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(圖/shutterstock)
文╱李建興
自從一年半前台北市長柯文哲上任後，
決定要好好「處理一下」
讓他再也看不下去的大巨蛋後，
整件事，就像一齣演不完的八點檔。
每隔一陣子，
雙方就隔空互摃。
6月8日，柯文哲對遠雄下了最後通牒，
要求對方在7月8日前，
得明確回覆市府的質疑，
還得在9月8日前改善完畢，
不然就終止契約：
「我已經打定主意，就是這樣！」
繼續看下去...
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面對柯文哲的「鐵血」，
遠雄似乎「嘸咧驚」（台語：沒在怕）。
事隔不到一週，6月14日，
遠雄就大手筆
在四大報頭版刊登半版廣告，
以「保證全球最安全美好大巨蛋」為題，
洋洋灑灑列出三大主張、
12項訴求，矛頭對準柯市府。
廣告批判柯市府的用辭尖銳，
令人直冒冷汗，
「柯市長為個人政治目的不擇手段，
對遠雄無情打壓，使大巨蛋成為犧牲品。」
「柯市府的荒唐行徑無疑貽笑國際！」
「太多的政治與算計埋沒了
屬於台灣建築界最頂尖的專業，
……台灣只剩政治鬥爭？」
即使到了7月5日，
遠雄總算回覆了台北市政府，
柯市府不滿意，重批遠雄沒解決誠意。
火上加油後，遠雄按捺了一星期，
13日則由董事長趙藤雄親自領軍，
準備了長達34頁的簡報檔，
並宣稱以「無時間限制」
「讓媒體問到飽」的形式，
更犀利地回擊！
事情演變至今，最令人擔心的是，
一旦雙方各不退讓，大巨蛋解約後，
面臨的將是十年起跳的訴訟期，
到時候已鏽蝕到不可能再蓋的地步。
要拆，巨蛋採用的是舉世無雙的張力環結構，
沒有20億是拆不掉的，
拆除費和訴訟的損失，又要全民埋單。
但整件事更深遠的後遺症是，
官民互信完全瓦解，讓BOT全面汙名化，
致使國內的公共建設沒有民間敢接。
原是官商民三贏良政
到台灣全變調
因此，當我們緊盯著大巨蛋劇情發展時，
其實全案帶來的當頭棒喝，
更應當成是政府、企業和全民
在面對BOT案時的一本活教材，
尤其是向來強調溝通、
解決問題的小英政府，
不能不知道的台灣老問題。
所謂BOT，
是Build（興建）、
Operate（營運）、
Transfer（移轉）的縮寫，
意思是政府為推動民間參與公共工程及建設，
給民間一定時間的經營特許權，
屆滿後（通常50年），
再將全部營運及資產無條件歸還給政府。
這個在1984年由土耳其創新的
「官民合作、一起作建設」的模式，
已風行全球，
衍生出OT、BOO、BT、
聯合開發等多種模式。
身為地球村一員，
台灣也在1994年公布實施了
「獎勵民間參與交通建設條例」，
成為BOT法源的濫觴，
自此進入了BOT時代。
進化到2000年，政府又公布了
「促進民間參與公共建設法」
（簡稱促參法），
將相關法令整合、精進，
從此台灣公共建設即瘋狂地採用BOT模式。
誠如電影《海角七號》中，
由馬如龍飾演的恆春鎮民代表主席經典台詞：
「土地要BOT、山也BOT，連海也要給我BOT！」
只是，原本借重民間效率和資金，
共創百姓福祉的良政，到了台灣，
卻因為以下致命錯誤，一切變了調。
致命錯誤1：
沒堅守住公益底限 落人口實
首先，政府一開始就沒搞清楚BOT的原意！
其實歐美實施BOT時，
相當重視「公益性」，
台灣的「促參法」也提到，
「本法所稱公共建設，
指下列『供公眾使用或促進公共利益之建設』……」。
包括交通建設及共同管道；
環境汙染防治設施；
汙水下水道、自來水及水利設施；
衛生醫療設施；
社會及勞工福利設施；文教設施；
觀光遊憩重大設施；
電業設施及公用氣體燃料設施；
運動設施；公園綠地設施；
重大工業、商業及科技設施；
新市鎮開發，以及農業設施等13項。
問題來了，相對於國外，
台灣對「公益」認定得很寬，
連觀光遊憩都包含其中。
雖然，法令中強調，
上述13項得再檢視是不是符合公益，
但偏偏許多行政機關，
為了端出政績，就濫用BOT，
用極鬆散的角度解讀「促參法」。
對此，環保署副署長
詹順貴就對於促參法所列舉的
「觀光遊憩重大設施」，就不怎麼認同。
他曾經對媒體說，這項目，
很多都是想圈占山海美景公共財的
飯店旅館、度假村，不乏以營利為目的，
這與「供民眾使用或促進公共利益」有何關係？
再以高鐵來說，
原本應該被定位為城際間快速的運具，
但台灣高鐵卻為了解決財務困窘，
以「新市鎮開發」為手段，
彌補自籌資金的不足，
將部分車站設在偏遠地區。
但對全民來說，
為了進出地處偏遠的場站，
還得轉乘，既不省時，又不節能，
讓原本蓋高鐵的公共美意，遭到扭曲。
國發會副主委龔明鑫也曾
公開評論過台北市幾個BOT案，
他表示，BOT最初的精神，
應是將公共需求做到最好，
而不是商業利益撐到最大，
但台北市幾個BOT，
蓋完後到底可以提供多少公共利益？
尤其在精華區，
商場等非主體部分一定會賺錢，
但超額利潤容易產生爭議或弊端。
「一旦公共利益比較小，
商業利益卻放到非常大，
就牽涉利益分配的問題，
很多BOT案的土地是政府徵收來的，
分配利益必須更小心！」
龔明鑫一語道破台灣BOT惹人非議的癥結。
致命錯誤2：
把民間參與當 免錢政績工具
沒堅守好公益的底限外，
政府機關對BOT，也存有不實際的期待，
痴心妄想把BOT當成政府免費建設，
甚至卸責的工具。
2000年「促參法」起跑後，
中央政府為了拚業績，
強令各部會推動BOT，並打考績。
於是，為促參而促參的情形就陸續出現了，
還一個比一個大。
甚至台灣還出現與英法海底隧道
並列為世界最大的BOT案：台灣高鐵。
根據公共工程委員會統計，
自2002年開始有了促參案件，
當年只有8件，
到了2006達到最高峰，為185件，
而簽約金額由6億，成長到683億元。
總計，在2002起至2015年，
台灣就一共執行了1355個BOT，
總金額達1兆1466億元。
淡江大學運輸管理系教授張勝雄感嘆地說：
「自高鐵以降，政府上上下下
似乎都以BOT為解決公共建設的不二法門，
突顯政府預算不足！」
更要不得的是，部分行政機關
還想把BOT當賺錢工具。
事實上，促參的原意，
是讓經濟效益較低的基礎公共建設，
得以順利進行，
但政府卻很慣性地把促進經濟發展、
增加地方就業……當成主要目的，
甚至還想從BOT回收利潤。
「政府做BOT，是要省錢做建設，
而不是要賺錢，更不要想著跟人家拿錢！」
一位經濟學者忿忿地說。
就在「又要馬兒跑、又要馬兒不吃草」
的扭曲觀念下，
各級政府常常急就章地推BOT，
卻出現不少案子跑到一半，
才發現廠商根本「錢不夠用」，
於是頭洗到一半的政府，
非但沒辦法分到一杯羹，
還常常要補洞。
「說穿了，這就是幫廠商擦屁股！」
一位學者憤慨地指出兩大「救火」的方法：
一是放大營業用的附屬設施，
讓廠商來打平虧損；
二是，政府直接幫廠商籌錢。
致命錯誤3：
協商機制不完全 又缺財務評估能力
「怪只怪，政府在和廠商合約簽定前的議約，
沒有做足功課！」學者說。
一位曾多次接手BOT的官員，
就以這次爭議最大的大巨蛋權利金來說，
認為：「BOT需不需要權利金？『因案制宜』，
得看最初的招商背景和議約的結果。」
據了解，高雄巨蛋興建之初，
地點為不毛之地，因此市府招標時，
考量廠商難以自償，的確採零權利金。
反觀台北大巨蛋，由於位處精華地段，
招商時則是無開發權利金，
但有營運權利金（由申請人自行提出，
按每年營業收入百分比計收），
只是後來則經過十次的議約，
達成零營運權利金的共識。
據說當時，台北市前財政局長李述德就認為：
「都結了婚了，別為聘金、嫁妝卡在那邊！」
偏偏十年後接手的柯文哲無法認同，
認定是前市府放水。
到底，是前市府顢頇，
議出了一個對台北市極為不利的「弱勢合約」？
還是柯市府太計較聘金，汙衊了前朝和遠雄？
專家認為；
「BOT並沒限制合約不能協商、更改，
但得要看變更合不合理？」
議約到底合不合理？
可以留待社會公評及司法調查，
但這倒突顯了當下對於BOT合約的協商機制，
還沒建構完全，才會徒生爭議。
依過去的經驗，投資者通常為了得標，
會以政府零出資來 討好政府，
偏偏政府又缺乏財務審核能力，
沒辦法看得出財務計畫的破綻，
只能在得標後任由得標者在事後不斷追加預算，
甚至被迫背書。
1997年，高鐵BOT案投標，
當時政府就貪圖
「台灣高鐵團隊」所開的條件——零補貼，
就逕行決標，導致一連串的災難。
有學者批評，台灣高鐵團隊那時根本沒了解，
「銀行法」對單一客戶的抵押貸款額度，
不能超過銀行淨值15％，
導致後來真正要向銀行借錢時，處處卡關。
等拖到1999年，都快要廢標了，
政府擔心政治風險，
居然開了一扇方便之門來救火，
破例讓台灣高鐵融資案不受「銀行法」規範，
還允諾一旦廠商無法償還貸款時，
會買回台灣高鐵。
另外，台灣高鐵五大股東，
原本承諾投資500億元，
後來看局勢不對只投入295億元，
就不再拿錢出來，
政府只好出面收爛攤，
政府相關單位就陸續補入381億元。
結果原先的「政府零補貼」，
變成政府不但要投資，
還要保證銀行貸款，
如今政府已經占台灣高鐵投資總額的61％，
完全喪失了BOT的精神。
通盤檢討 搶救BOT＞
做好財務評估、釐清觀念
其實，聯合國工業發展組織，
就曾列出16項BOT案成功的關鍵因素，
其中明白指出須有穩健的政經環境、
政府高度支持及承諾、
屬政府優先推動之基礎建設、
完整穩健的法律制度，
以及政府與民間雙方應努力追求雙贏等。
專家建議，政府未來面對BOT時，
應該多做功課，做好財務評估，
不能單憑投標者送來的計畫書判斷，
狀況外地讓廠商予取予求。
換言之，目前台灣BOT案，
不應該只由公共工程委員會審核資料，
也應由具備財政專業的財政部、審計部會審。
另外，現行BOT案往往是由
投資團隊書面寫財務計畫，
融資銀行並沒一開始就介入，
但是，最大的出資者是銀行，
一旦標後資金出問題，
倒楣的也是銀行，
融資銀行應及早介入。
學者也建議，
政府高層要認清促參的本質，
切勿再將之列為政績管考，
更不能將之作為要求各部會或
地方政府自籌財源的政策工具，
否則，只會繼續陷入為了BOT而BOT，
政府、企業與全民皆輸的荒謬結果！
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( 責任編輯 : CMoney編輯/ 宛宛 )
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